3.5. Der Einfluss der Basler Wirtschaftsverbände

 

Die Wirtschaftsverbände, die in der Region Basel in der Arbeitsgemeinschaft zur Förderung der Basler Wirtschaft (AFW; Zusammenschluss der Basler Handelskammer, des Basler Volkswirtschaftsbundes und des Gewerbeverbandes Basel) ihr Organ haben, haben sich bereits im Vorfeld der Parlamentsberatungen zu Wort gemeldet und sich auch speziell über den Emissionshandel geäussert. Die AFW begrüsst "den Versuch, ein marktwirtschaftliches Lenkungssystem einzuführen" (Brief, S. 2). Die vorgeschlagenen Instrumente des Emissionshandels, also Gutschrift und Verbund, entsprechen "grundsätzlich der von der Wirtschaft geforderten Hinwendung zu marktwirtschaftlichen Mechanismen im Umweltschutzbereich" (ebenda). Allerdings kann sich die AFW nicht einverstanden erklären mit der vorgeschlagenen konkreten Regelung, die vor der Parlamentsberatung noch weniger wirtschaftsfreundlich war (Gutschriften nur für 60 Prozent der über durchschnittlich zehn Prozent hinausgehenden Emissionsreduktion; Verbundsbedingung 25 Prozent unter zulässigen Einzelemissionen; Befristung der Gutschriften auf fünf Jahre bis Beginn der Entwertung). Die Basler Wirtschaft fordert "eine Gutschrift im vollem Umfang der Unterschreitung" (ebenda), d.h. eine 100%-ige Anrechnung der Reduktionen und keinen l0%-Messungenauigkeitsbereich bei der Gutschrift, beim Verbund keine Unterschreitung der Summe der zulässigen Einzelemissionen. Dies sei notwendig, da der Spielraum für die Anwendung dieses Instruments sowieso schon sehr eingeschränkt sei, weil es nur für den Bereich kantonal verschärfter Emissionsbegrenzungen anwendbar ist. Bei der von der Kommission vorgeschlagenen restriktiven Ausgestaltung gehe "jeder Anreiz, Gutschriften zu erwerben, verloren" (AFW-Stellungsnahme, S. 4). Mit dem selben Argument - 'Einschränkung des schon knappen Spielraums' - wendet sich die AFW ebenfalls gegen die zeitliche Befristung der Emissionsgutschriften und fordert die Streichung dieser Vorschrift im entsprechenden Artikel des kantonalen USG. Nur wenn alle diese Forderungen erfüllt würden, nütze die Regelung etwas, sonst nicht.

Die Wirtschaftsverbände demonstrieren damit ihre Macht in diesem Bereich, da die Artikel auf Freiwilligkeit basieren und somit die Zusammenarbeit der Wirtschaft mit den Basler Kantonen notwendig ist, um dieses schweizerische Pionierprojekt tatsächlich zu realisieren. Denn die Argumentation des Wirtschaftsverbandes vermag nicht zu überzeugen. Zwar wird durch eine 'umweltfreundlichere' Ausgestaltung des Emissionshandels wirklich der Anreiz verkleinert, doch die Aussage, dass "jeder Anreiz, Gutschriften zu erwerben, verloren" gehe (Stellungsnahme, S. 4), ist so absolut gesprochen nicht haltbar, weil die Anreizwirkung von den konkreten Verhältnissen der Grenzvermeidungskosten abhängig ist.

Für einen kostenbewussten Unternehmer kann auch bei der ursprünglich vorgesehenen Regelung mit 60% Gutschrift ein Anreiz erhalten bleiben, Massnahmen zur Emissionsreduktion in seinem Betrieb zu ergreifen. Wenn seine Grenzvermeidungskosten, um den verschärften Grenzwert einzuhalten, bedeutend tiefer sind als die Grenzvermeidungskosten in einem anderen Betrieb, kann er einen Gewinn aus der externen oder internen Verwendung erwarten.

 

Grafik 2

Quelle: eigene Berechnungen

In Grafik 2 ist diese Abhängigkeit aufgezeigt. Unter der Annahme, dass genau 50 Prozent jeder zusätzlichen Schadstoffverminderung als Gutschrift verwendet werden können (was näherungsweise der ursprünglich vorgeschlagenen Basler Variante entspricht), ergibt sich für die beiden Unternehmungen U1 und U2 folgende gesamtkostenminimale Lösung bei Emissionshandel:

Unternehmung U1 vermindert ihre Emissionen um den Betrag AK unter den kantonalen Grenzwert. Für die Hälfte (AK' = FG' = HF) erhält sie Gutschriften, die sie der Unternehmung U2 zur Verfügung stellt. Diese muss daher ihre Emissionen nur um 0I statt OA unter den staatlichen Grenzwert vermindern. Für U1 entstehen nun Totalkosten von 0KG, für U2 von 0IH.

 

a) Ist dieser Emissionshandel gesamtwirtschaftlich effizient?

 

Bei U1 entstehen, gegenüber der Auflagenvariante, Zusatzkosten von ABGK. Dieser Betrag ist bei den hier gewählten Verläufen der beiden Grenzkostenkurven U1 und U2 grösser als die erzielbaren Kosteneinsparungen von U2 im Umfang von ACHI. Deshalb führt der Emissionshandel hier zu einer gesamtwirtschaftlichen Effizienzverminderung. Die Gesamtkosten beider Unternehmungen zusammen steigen im Vergleich zur Grenzwertvariante. Es entsteht für die beiden Unternehmungen kein Anreiz zum Gutschriftenerwerb und zum Emissionshandel. Die Verbesserung der Luftqualität von KK' stellt für die Unternehmungen einen externen Nutzen dar, der mit 0 Fr. bewertet wird.

Bei einem genügend grossen Unterschied (siehe Grafik 3) in den Kostenstrukturen dieser zwei Unternehmen bewirkt der Emissionshandel jedoch auch bei einer nur 50 %-igen Anrechnung eine Effizienzsteigerung. Unternehmung 1 hat nun weniger stark ansteigende Grenzkosten, U2 hingegen stärker steigende als in Grafik 2. Dies führt dazu, dass die mit Emissionshandel erzielbaren Kosteneinsparungen bei U2 grösser werden, während die Zusatzkosten von U1 sinken. Als Nettoeffekt verbleibt in Grafik 3 eine Gesamtkostenreduktion gegenüber des Referenzfalles (= Grenzwertvariante), weil die Fläche ACHI (= Kostenreduktion bei U2) in diesem Beispiel grösser ist als das Viereck ABGK (= Zusatzkosten bei U1). Für beide Unternehmer besteht nun wieder ein positiver finanzieller Anreiz für die Aufnahme des Emissionshandels.

Eine generelle Aussage in der Art, dass jeglicher Anreiz bei einen tiefen Prozentsatz verschwinde, lässt sich aus diesen Darstellungen daher nicht ableiten, weil das Verhältnis der betrieblichen Kostenstrukturen entscheidend ist.

Grafik 3

Quelle: eigene Berechnungen

Die unbefristete zeitliche Geltung der Gutschriften muss abgelehnt werden, weil sonst der freie Handel von Emissionszertifikaten aufgrund der Tendenz zum Horten von einmal erworbenen Gutschriften für die Verwendung im eigenen Betrieb stark eingeschränkt wird. Der Markt für den Handel mit Emissionsrechten ist wegen der räumlichen Begrenztheit (Region Basel) und wegen der geringen Zahl von möglichen Marktteilnehmern (nur Industriebetriebe mit einem beträchtlichen Schadstoffausstoss) sowieso schon so klein, dass hinter seine Funktionsfähigkeit ein Fragezeichen gesetzt werden muss. Zur Ausweitung des Marktes wäre es auch denkbar, dass der Staat eine "Offenmarktpolitik" betreiben würde. Dies bedeutet, dass die Kantone von sich aus auf dem Markt auftreten und Zertifikate zum Marktpreis entweder aufkaufen oder aus ihrem Portefeuille, das sie angehäuft haben, verkaufen. Damit könnte der Regierungsrat, dem diese Kompetenz mittels einer Budgetlimite (Bsp. 1 Mio. Fr. pro Jahr) gegeben werden kann, sehr rasch und flexibel auf veränderte Faktoren wie die Zunahme der Luftverschmutzung oder Anzeichen einer Rezessionsgefahr reagieren. Im weiteren können private Umweltschutzorganisationen zur Verminderung der Luftbelastung Emissionsrechte aufkaufen und somit stillegen.

 

b) Abänderungen in den Parlamenten

(Quelle: BaZ)

Während den Beratungen in den beiden kantonalen Parlamenten (BS: Grosser Rat, BL: Landrat) brachten Vertreter von bürgerlichen Parteien Abänderungsanträge gegenüber den Entwürfen der Umwelt- und Gesundheitskommission und des Regierungsrates ein, die in die Richtung der von der Arbeitsgemeinschaft zur Förderung der Basler Wirtschaft (AFW) geforderten Modifikationen zielten. Als Resultat der Beratungen wurden Kompromisse geschlossen, die den Wünschen der Wirtschaft recht weit entgegenkommen. Die bürgerlichen Fraktionen haben in beiden Parlamenten die Mehrheit der Sitze.

1. Erhöhung der Prozentzahl der Gutschrift von 60 auf 80.

In beiden Parlamenten wurde die Erhöhung der Gutschrift von 60 auf 80 Prozent der Unterschreitung angenommen (BS: 60:48 Stimmen, BL: 34:30 Stimmen bei 4 Enthaltungen).

2. Senkung der Bedingung für Bildung eines Verbundes.

Im gleichen Schritt wurden auch die notwendige Bedingung für die Bildung eines Emissionsverbundes angepasst. Im Grossen Rat (BS) wurde klar mit 56:29 Stimmen eine Senkung auf 15 Prozent beschlossen, im Landrat (BL) mit 49:25 Stimmen eine Senkung auf 20 Prozent, nachdem ein Antrag auf 15 Prozent wieder zurückgezogen worden war.

Da in der zweiten Lesung die verbleibenden Differenzen der beiden kantonalen Umweltschutzgesetze bereinigt werden sollen, um die Kompatibilität in beiden Kantonen zu gewährleisten, ist aufgrund der herrschenden Mehrheitsverhältnisse damit zu rechnen, dass Basel-Land sich der Regelung von Basel-Stadt anschliessen wird und dann nur noch eine Unterschreitung von 15 Prozent der zulässigen Einzelemissionen notwendig sein wird, um einen Verbund zu bilden.

3. Ablauffrist.

Nachdem bereits im Verlaufe der Kommissionsberatungen die Dauer der unbeschränkten Gültigkeit der Emissionsgutschrift von 3 auf 5 Jahre erhöht worden ist, erweiterte der Grosse Rat diese Frist auf Antrag der CVP sogar auf 10 Jahre (52:45 Stimmen). Immerhin wurde mit 62 gegen 33 Stimmen die vollständige Streichung der zeitlichen Dauer aus dem Gesetz abgelehnt. Im Landrat wurde zwar ein gleichlautender Antrag auf Ausdehnung auf 10 Jahre eingereicht, nach einiger Diskussion aber wieder zurückgezogen.

Auch hier muss gesagt werden, dass in der zweiten Lesung unbedingt eine Angleichung der beiden Kantone gefunden wird. Die definitive Regelung wird daher eher bei 10 als bei 5 Jahren liegen.

4. Streichung der regierungsrätlichen Kompetenz zur Anpassung des Gutschriftenanteils.

Die Umwelt- und Gesundheitskommission des Landrats schlug in ihrem Entwurf (S. 38-39) vor, dem Regierungsrat die Kompetenz zu erteilen, den Prozentsatz für die Gutschrift, der grundsätzlich 60 Prozent betragen soll, um bis zu 20 Prozent herauf- oder herabzusetzen. Die Sätze hätten dann minimal 40 Prozent und maximal 80 Prozent betragen. Mit dieser Regelung sollte der Regierungsrat flexibel auf den Markt reagieren können. Diese Kompetenz wurde zugunsten einer starren Formulierung aus dem Artikel gestrichen.

Die weiter oben angesprochene Idee einer kantonalen Offenmarktpolitik zur Erhöhung der Flexibilität des Instrumentes taucht in den Regierungspapieren jedoch nirgends auf.

 

3.6. Auswirkungen der Änderungen auf die Umwelt

 

Die Änderungen, die die Parlamente beschlossen haben, wirken sich besonders auf die ökologische Wirksamkeit des Emissionshandels aus. Durch die Hinaufsetzung der Prozentzahl der Gutschrift von 60 auf 80 % bzw. die Herabsetzung der Verbundsbedingung auf 25 (BL: noch 20) Prozent vermindert sich der erreichbare Gewinn an Luftqualität beträchtlich.

In der untenstehenden Grafik 4 kann dieser Transfer gezeigt werden. Bei einem angenommen kantonalen Grenzwert von umgerechnet 10'000 kg NOx pro Jahr werde die tatsächliche Fracht auf 4'500 kg/a reduziert. Bei der 60 Prozent-Variante resultieren Gutschriften im Betrag von 2'700 kg und eine bleibende Emissionsreduktion von 2'800 kg. Im Falle der beschlossenen 80 %-Lösung ergeben sich Gutschriften von 3'600 kg und nur noch eine Verbesserung der Luftqualität um 1'900 kg. Die Differenz zu Lasten der Umwelt beträgt also 900 kg NOx/a.

 

Grafik 4a

60% Gutschrift

Grafik 4b

80% Gutschrift

Quelle: eigene Berechnungen

Ein allgemeineres Mass für die Beeinträchtigung der ökologischen Wirksamkeit bietet das Verhältnis zwischen Gutschriftsbetrag und bleibender Emissionsreduktion (t NOx-Gutschrift pro t dauerhafte Emissionsreduktion). Dieser Koeffizient bewegt sich für die 60 %-Lösung weitgehend im Bereich von 1. Dies bedeutet, dass die Menge an Gutschrift etwa gleich gross ist wie die für die Umwelt resultierende dauernde Verminderung der Luftbelastung. Der Maximalwert des Koeffizienten, der bei einer vollständigen Reduktion der Schadstoffemission auf 0 kg/a erreicht wird, beträgt 1,17.

Bei der 80 %-Lösung steigt die Koeffizientenkurve viel stärker an und erreicht einen Maximalwert von 2,57. Dies heisst, dass die Gutschrift 2,57-mal grösser ist als die Reduktion der Luftbelastung, die verbleibt. Mit anderen Worten: Die erreichbaren dauerhaften Schadstoffreduktionen sind eindeutig kleiner als die erreichbaren Gutschriftsbeträge, die anderswo wieder die Umwelt belasten werden. Diese Kurvenverläufe sind in Grafik 5 dargestellt.

Grafik 5

Koeffizienten bei 60% und 80% Gutschrift

Durch die Parlamente wurde also eine beträchtliche Menge an Luftschadstoffen in Form von zusätzlichen Gutschriften von der 'Umwelt' an die 'Unternehmer' transferiert. Die maximal mögliche dauerhafte Schadstoffreduktion, die bei der Verminderung der jährlichen Fracht auf Null erreicht wird, verkleinert sich von 46 Prozent der Menge des kantonal verschärften Grenzwerts (bei 60 % Gutschrift) auf noch 28 Prozent (bei 80 % Gutschrift). Der Profiteur dieser Änderungen ist sicherlich der Unternehmer. Matter kommt in seinem Kommentar zur gleichen Einschätzung:

"Genausowenig aber lässt sich behaupten, es (das kantonale USG, E. F.) sei wirtschaftsfeindlich ... beim zentralen Punkt der Emissionsgutschriften ist man den Argumenten der Wirtschaft entgegengekommen" (BaZ vom 25.1.1991, S. 35).

Die Umweltlobby ist in den Basler Parlamenten zu schwach vertreten, um diesen Transfer zu verhindern. Immerhin konnte die vollständige Anrechnung (100 %), wie sie von der Basler Wirtschaft gefordert wird, verhindert werden. Dann wäre überhaupt keine Verbesserung der Luftqualität mit diesen beiden Gesetzesartikeln im kantonalen USG eingetreten. Nun profitiert die Umwelt wenigstens zu einem kleinem Teil von diesen beiden Artikeln im Umweltschutzgesetz.

 

3.7. Zu erwartende Auswirkungen

 

In enger Anlehnung an die Erfahrungen, die in den Vereinigten Staaten mit dem Instrument des Emissionshandels gesammelt worden sind, soll hier nun eine sehr grobe, übersichtsartige Abschätzung der zu erwartenden Auswirkungen gemacht werden. Die Kategorisierung bleibt die gleiche wie im Kapitel über die Resultate in den USA.

 

a) Effektivität

(= Verbesserung der Luftqualität)

Da die gesetzliche Regelung des Emissionshandels im Rahmen der kantonalen Umweltschutzgesetze erfolgt, sollte man meinen, dass besonders in dieser Beziehung die besten Resultate zu erwarten sind. Dies ist aber nicht der Fall. Aufgrund des sehr hohen Anteils der Gutschriften an der gesamten erreichten Emissionsreduktion, nämlich 80 Prozent, verbleibt nur ein geringer Teil der bei einzelnen Betrieben erreichbaren Schadstoffreduzierung als dauernde Verbesserung der Luftqualität. Die maximal erreichbare Reduktion beträgt bei den Emissionsgutschriften 28 %, wenn die Emission auf Null gesenkt werden kann. Bei einer Reduktion der Emissionen auf 70 % des kantonal verschärften Grenzwertes ergibt sich eine bleibende Reduktion von 14 % (bezogen auf den Grenzwert, umgerechnet als jährliche Fracht). Die minimale Verminderung der Emissionsmenge beim Verbund beträgt 15 % (BS) bzw. noch 20 % (BL). Wegen des weiter oben aufgezeigten labilen Zusammenhangs zwischen Gutschrift und Verbund ist auszuschliessen, dass ein Verbund bedeutend höhere Verminderungen erzielt, da sonst die Gutschriftenvariante für die Unternehmungen von Vorteil ist. Die Verminderung der Gesamtmenge der Schadstoffemissionen muss daher auch nach der Einführung dieses marktwirtschaftlichen Instrumentes vornehmlich über die Senkung der Emissionsgrenzwerte oder über eine "Offenmarktpolitik" angestrebt werden, wenn signifikante Reduktionen erzielt werden sollen.

Die Bildung von 'hot spots' kann wahrscheinlich durch die Vorschrift, dass die Zustimmung der zuständigen Behörde für Gutschrift und Verbund notwendig ist, vermieden werden. Das zeitlich beschränkte Horten von Emissionsgutschriften für die spätere Verwendung im eigenen Betrieb dürfte kurzfristig gewisse zusätzliche Verbesserungen bringen. Nach der Ablauffrist der Gutschriften (5 bzw. 10 Jahre) verschwinden diese temporären Effekte jedoch wieder, weil dann solche Gutschriften mit grosser Wahrscheinlichkeit irgendwie intern eingesetzt oder extern verkauft werden und nicht die Entwertung hingenommen wird.

 

b) Wirtschaftliche Effizienz

 

Das gleiche Argument, das die ökologische Effektivität des Emissionshandels beeinträchtigt, verbessert im Gegenzug die ökonomische Effizienz. Die Kosten für die Erzielung einer gegebenen Menge an Gutschriften sinken mit der Erhöhung des Prozentsatzes. Die Erhöhung von 60 % auf 80 % Gutschrift reduziert für die Unternehmer die Kosten um rund 25 Prozent pro Mengeneinheit Gutschrift. Dies kann an einem einfachen Rechenbeispiel aufgezeigt werden.

Rechenbeispiel

 

Fall 1

Fall 2

Investition zur Erlangung von Gutschriften

Fr. 3'000'000.-

Fr. 6'000'000.-

Kantonaler Grenzwert

18,00 t NOx/a

4,50 t KW/a

Frachtreduktion

9,00 t NOx/a

4,50 t KW/a

erzielbare Gutschrift

 

 

- bei 60 %-Variante:

4,32 t NOx/a

2,43 t KW/a

- bei 80 %-Variante:

5,76 t NOx/a

3,24 t KW/a

 

 

 

Kosten (Fr.) pro Tonne

NOx-Gutschrift:

KW-Gutschrift:

- bei 60 %-Variante:

Fr. 700'000.-

Fr. 2'470'000.-

- bei 80 %-Variante:

Fr. 520'000.-

Fr. 1'850'000.-

(Quelle: AFW-Stellungsnahme, S. 7-8; eigene Berechnungen)

In beiden Fällen ergibt sich eine Reduktion der Kosten pro Tonne Gutschrift um rund 25 %. Damit erhöht sich die wirtschaftliche Effizienz, die aufgrund der Erfahrungen in den USA bereits als beträchtlich zu erwarten ist, zusätzlich noch deutlich. Als Einschränkung ist allerdings der enge Spielraum zu erwähnen, in dem wegen rechtlicher Begrenzungen der Emissionshandel stattfinden muss. Die starke Einflussnahme der Basler Wirtschaft auf die Ausgestaltung lässt hingegen wieder erahnen, dass sie sich dadurch doch Kosteneinsparungen verspricht. Im Vergleich mit der bisher relevanten Regelung, die nur mit Auflagen und Grenzwerten operierte, ist auf jeden Fall eine Effizienzsteigerung anzunehmen, da die Unterschiede in den Strukturen der Vermeidungskosten nun durchschlagen können, wenn sie ausreichend gross sind.

 

c) Administrative Effizienz

 

In diesem Bereich sind Prognosen ausserordentlich schwierig. In der Einführungsphase stellen sich wahrscheinlich zusätzliche Anforderungen an die Verwaltung, weil jeder Fall einzeln geprüft und später auch überwacht werden muss. Dies erwartet auch Matter:

"Niemand sucht zu leugnen, dass der praktische Umgang mit dem Gesetz vorab für die Wirtschaft und die Kontrollbehörden hohe Anforderungen stellen wird" (BaZ vom 25.1.1991, S. 35).

Auf seiten der Information der Bevölkerung über diese neue Regelung braucht es besondere Anstrengungen, weil die Abläufe und die Auswirkungen des Emissionshandels selbst unter Ökonomen noch nicht zum allgemeinen Wissensstandard gehören. Die Funktionsweise muss detailliert erklärt werden. Die Existenz von staatlich verbrieften 'Verschmutzungsrechten' kann beim ungenügend informierten Individuum zu einem Abwehrreflex wegen moralischer Bedenken (Recht auf Verschmutzung der Umwelt) führen. In Basel könnte jedoch ein grosser Teil solcher Kosten unter dem Titel 'Pionierprojekt' abgebucht werden, die externe Nutzen für den Rest der Schweiz enthalten. Insofern dürfen sie auch nicht direkt in die Beurteilung der allgemeinen administrativen Effizienz eingehen. Im Vergleich mit der bekannten Regelung über Grenzwert dürfte somit keine bedeutenden Unterschiede auftreten, weil die Hauptaufgaben der Verwaltung die Ausgestaltung der Regelungen und die Kontrolle der Einhaltung bleiben.

 

d) Technische Innovation

 

Grundsätzlich wird durch Emissionshandel ein monetärer Anreiz für die Entwicklung und den Einsatz verbesserter technischer Anlagen geschaffen. Die Region Basel ist jedoch räumlich eng begrenzt. Der Anreiz ergibt sich somit nur für einen kleinen Teil aller möglicher Betreiber. Die besonders betroffene chemische Industrie in Basel treibt seit jeher einen beträchtlichen Forschungsaufwand, auch im Bereich der Schadstoffemission. Es ist deshalb fraglich, ob ein zusätzlicher Effekt identifiziert werden könnte. Verglichen mit der bisherigen Auflagenlösung wird mit Sicherheit keine Verschlechterung auftreten. Die Möglichkeit von bedeutenden Innovationen im Umweltschutz-Know-How besteht.

Für die Region Basel bietet sich die Chance, in einer langfristigen dynamischen Betrachtungsweise gegenüber den Gebieten, die keinen Emissionshandel kennen, Wettbewerbsvorteile zu erlangen, wenn spezifische High-Tech-Unternehmen sich wegen der Einführung dieses Instruments in Basel ansiedeln oder bestehende Betriebe expandieren. Dieses Know-How, das auch durch die Erfahrungen, die in Basel selber gesammelt werden, erweitert wird, kann zu einer verstärkten Nachfrage aus anderen Regionen nach neuen Umweltschutztechnologien führen, was der Basler Wirtschaft zugute kommt. Im weiteren wird über kurz oder lang auch der Zustand der Umwelt in einer Region von Bedeutung sein: In einer völlig verschmutzten und überlasteten Umgebung will niemand mehr produzieren und konsumieren.

 



4. Schlussgedanken