3. Der Basler Plan

 

Die kantonalen Parlamente in Basel-Stadt (Grosser Rat) und in Basel-Landschaft (Landrat) haben an den Sitzungen vom 23. und 24. Januar 1991 in erster Lesung die jeweiligen kantonalen Umweltschutzgesetze (USG) beraten. In beiden Entwürfen waren gleichlautende Artikel zur Emissionsgutschrift (§ 10) und zum Emissionsverbund (§ 11) enthalten. Im März 1991 werden in der zweiten Lesung der kantonalen USG die entstandenen Differenzen, auf die ich später eingehen werde, bereinigt werden.

 

3.1. Ziele

 

Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft nennt, stellvertretend für beide Kantone, im Entwurf zu einem Gesetz über den Umweltschutz vom 28. November 1989 (S. 40 - 42) die Gründe, die die Einführung von marktwirtschaftlichen Instrumenten, speziell des Emissionshandels, wünschbar erscheinen lassen: Da im Bereich des Umweltschutzes mittels polizeirechtlicher Instrumente (Gebote und Verbote) die Probleme nicht mehr gelöst werden können, sind vom Staat völlig neue Handlungsformen verlangt. Die Einführung von Grenzwerten allein führt zu gewichtigen Nachteilen, da sie keine Anreize geben, diese Grenzwerte nicht nur einzuhalten, sondern auch zu unterschreiten und so eine zusätzliche, freiwillige Entlastung der Umwelt zu bewirken. Zweitens nehmen starre Emissionsgrenzwerte keine Rücksicht auf die individuell unterschiedliche Kostenstruktur der betroffenen Betriebe und wirken daher volkswirtschaftlich ineffizient. Drittens führt jede neue Anlage, die zwar den Grenzwert einhält, zu einer Vergrösserung der Gesamtemissionen. In Belastungsgebieten erzwingt dies immer restriktivere, schärfere Emissionsgrenzwerte, die alle Betriebe treffen.

Mit dem Instrument des Emissionshandels sollen diese Mängel entschärft werden, indem ökonomische Anreize geschaffen werden,

"Emissionen dort besonders stark zu reduzieren, wo es finanziell am günstigsten ist. Die so eingehandelten Emissionsgutschriften können in der Folge bei einer anderen Anlage eingesetzt werden, bei der die Reduktion viel teurer wäre. Weil die Gutschriften nur für einen Teil der Unterschreitungen gewährt werden und weil sie in der Regel auch eine gewisse Zeit unbenutzt bleiben, resultiert auch für die Umwelt ein Gewinn" (Regierungsrat BL, S. 42).

Das Ziel des Emissionshandels ist also, eine gesamtwirtschaftlich effizientere Lösung als bei der gewöhnlichen Grenzwertvariante zu erzielen, indem eine Flexibilisierung der Grenzwerte eingeführt wird. Die Reduktion der Luftbelastung ist demnach hier nur das sekundäre Ziel, das im Sinne einer Minimalbedingung jedoch immer eingehalten werden muss.

 

Grafische Darstellung:

Grafik 1

Quelle: eigene Berechnungen

 

In Grafik 1 ist die gesamtwirtschaftliche Effizienzsteigerung ablesbar. Auf der x-Achse ist die zusätzlich erforderliche Emissionsreduktion von NOx unter den schweizerischen Grenzwert eingetragen. Der Nullpunkt bedeutet also die Einhaltung des Bundesgrenzwertes durch beide betrachteten Unternehmungen U1 und U2. Auf der Y-Achse stehen die Grenzkosten der zusätzlichen Emissionsreduktion. Der kantonal verschärfte Grenzwert erfordert eine Emissionsminderung im Betrag von 0A für beide Unternehmungen. Diese zwei Unternehmungen weisen unterschiedliche Grenzvermeidungskosten auf, die der Einfachheit halber als linear angenommen werden und durch die Geraden U1 und U2 dargestellt werden. U2 weist deutlich stärker steigende Grenzkosten als U1 auf.

Im Auflagenfall müssen beide Betriebe den kantonal verschärften Grenzwert einhalten. Für die Unternehmung U1 ergeben sich Totalkosten (= Fläche unter der Grenzkostenkurve) im Umfang von 0AB, für U2 von 0AC. Für U2 sind die Totalkosten beträchtlich grösser als für U1; die Differenz beträgt 0BC.

Durch den Emissionshandel, bei dem hier ebenfalls wegen der Einfachheit eine 100%-ige Anrechnung jeder Unterschreitung angenommen wird, können die Gesamtkosten beider Unternehmungen zusammen gesenkt werden. Die gesamtkostenminimale Lösung wird erreicht, wenn U1 die Emissionen weiter um AK (= FG) reduziert. Bei der vorausgesetzten vollständigen Gutschrift muss nun U2 den Schadstoffausstoss nur um 0I reduzieren. Für die Menge IA (= HF = FG = AK) kann sie die Gutschriften von U1 einsetzen. Für U1 entstehen nun Totalkosten von OKG, für U2 nur noch von OIH. Weil die Trapeze ABGK (= zusätzliche Kosten bei U1) und ABHI (= Teil der Kosteneinsparungen bei U2) annahmegemäss gleich gross sein müssen, sinken die gesamtwirtschaftlichen Kosten beider Unternehmungen - gemeinsam betrachtet - um den Betrag BCH, weil U2 durch den Emissionshandel ihre Totalkosten um ACHI vermindern kann. Dieses Dreieck BCH zeigt zugleich die maximale Zahlungsbereitschaft von U2 an U1, um die Gutschriften zu erwerben, nachdem U1 bereits für die entstandenen Zusatzkosten ABGK entschädigt worden ist. Bei dieser vollständigen Anrechnungen bleibt die Schadstoffbelastung für die Umwelt gleich, es resultiert keine Verbesserung. Die zusätzliche Emissionsminderung AK der Unternehmung U1 wird durch die erlaubte Überschreitung des kantonalen Grenzwertes (A) um IA durch U2 genau kompensiert.

 

3.2. Rechtlicher Rahmen

 

In der Schweiz stellt der rechtliche Rahmen eine zu beachtende Restriktion für die Einführung ökonomischer Instrumente in der Umweltschutzpolitik dar. Die Emissionsbegrenzungen, die der Bund in der Luftreinhalteverordnung (LRV) vom 16.12.1985 erlassen hat, müssen von allen Anlagen unbedingt eingehalten werden. Die Kantone haben die Pflicht, verschärfte Emissionsbegrenzungen zu verfügen, wenn übermässige Immissionen auftreten (Art. 32 LRV).

Aufgrund dieser zweistufigen Strategie der Luftreinhaltung (Vorsorge / Verschärfung), die durch Artikel 11 des eidgenössischen Umweltschutzgesetzes festgelegt wird, existieren in der Schweiz sowohl eidgenössische, bundesweite Emissions- und Immissionsgrenzwerte als auch kantonal verschärfte Emissionsgrenzwerte. Der Spielraum für die Kantone beschränkt sich auf die zweite Stufe. Die Grenzwerte des Bundes (sowohl bzgl. Emissionen als auch bzgl. Immissionen) sind für die Kantone tabu. Entsprechend gelten die Basler Vorschläge zum Emissionshandel nur für den Bereich der wegen übermässiger Immissionen verschärften Emissionsgrenzwerte. Die gesamtschweizerischen Grenzwerte dürfen durch dieses marktwirtschaftliche Instrument auf keinen Fall tangiert werden. Da auf Bundesebene (noch) keine marktwirtschaftlichen Instrumente wie beispielsweise eine Lenkungsabgabe im Umweltschutzgesetz (gemäss Art. 12 USG) vorgesehen sind, dürfen auch die Kantone keine solchen Instrumente zwingend einführen. Mit der Einführung des freiwilligen Emissionshandels wird nun dieses Problem elegant umgangen. Kölz schreibt dies wie folgt:

"Es fragt sich daher, ob die hier vorgestellten Bestimmungen nicht gegen Art. 12 USG verstossen. Dies ist zu verneinen, da Emissionsgutschrift und Emissionsverbund - anders als etwa Lenkungssteuern - keine selbständigen Instrumente zur Emissionsbegrenzungen darstellen. Vielmehr sind es nur Instrumente, die eine flexiblere Handhabung der (verschärften) Emissionsgrenzwerte ermöglichen. Obwohl sie marktwirtschaftliche Elemente enthalten, sprengen sie also die abschliessende Aufzählung des Art. 12 Abs. 1 nicht." (Kölz, S. 208)

 

3.3. Konkrete Ausgestaltung

(Stand nach 1. Lesung in beiden Parlamenten)

(Quellen: Regierungsrat BL, S. 5-7; Landrat BL, S.38/40; BaZ)

 

§ 10 Emissionsgutschriften

 

1 Trifft ein Betrieb Massnahmen, durch welche die vom Kanton verschärften Emissionsbegrenzungen bei einer Anlage durchschnittlich um mehr als zehn Prozent unterschritten werden, so erhält er für 80 Prozent jeder weiteren Unterschreitung eine Emissionsgutschrift der kantonalen Behörde. Für die Berechnung gelten die jährlichen Emissionsfrachten.

2 Für stillgelegte Anlagen und für Bagatellmengen werden keine Gutschriften erteilt. Der Regierungsrat legt die Bagatellmengen für die einzelnen Schadstoffe fest.

3 Die Emissionsgutschriften sind frei handelbar. Der Kanton kann bei Bedarf eine Emissionsbörse einrichten, welche vorhandene Gutschriften an Interessenten vermittelt.

4 Gutschriften können mit Zustimmung der kantonalen Behörde für andere Anlagen, welche die verschärften Emissionsbegrenzungen sonst nicht erfüllen würden, eingesetzt werden. Solange der Kanton Basel-Stadt (bzw. Basel-Landschaft) Gegenrecht hält, werden auch Gutschriften aus diesem Kanton anerkannt.

5 Die Behörde stimmt dem Einsatz von Emissionsgutschriften zu, wenn:

a. es sich bei den gutgeschriebenen und den neuen Emissionen um gleiche oder ähnliche Schadstoffe handelt und

b. der Einsatz nicht zu einer übermässigen lokalen Ballung von Emissionen führt.

6 Emissionsgutschriften, die nicht innert 5 (BS: 10) Jahren wiederverwendet werden, entwerten sich jährlich um 20 Prozent.

 

§ 11 Emissionsverbund

 

1 Hat der Kanton die Emissionsbegrenzungen verschärft, so können die Inhaber von Emissionsquellen, die von der Verschärfung betroffen sind, mit Zustimmung der kantonalen Behörde einen Emissionsverbund bilden.

2 Beim Emissionsverbund werden nicht die Emissionen der einzelnen Anlagen beurteilt, sondern die Summe aller Emissionen aus dem Verbund.

3 Die Behörde stimmt dem Verbund zu, wenn:

a. der gesamte Ausstoss der betreffenden Schadstoffe mindestens 20 (BS: 15) Prozent tiefer ist als die Summe der zulässigen Emissionen der einzelnen Emissionsquellen;

b. der Verbund gleiche oder ähnliche Schadstoffe umfasst;

c. die Emissionsquellen in einem unter lufthygienischen Gesichtspunkten sinnvollen räumlichen Zusammenhang stehen;

d. die Kontrolle der Emissionen gewährleistet ist;

e. der Verbund nicht zu einer übermässigen lokalen Ballung von Emissionen führt.

4 Die kantonale Behörde kann ihre Zustimmung zum Verbund entziehen, wenn die Bedingungen dafür nicht mehr gegeben sind.

5 Ein Emissionsverbund kann Emissionsquellen in den Kantonen Basel-Landschaft und Basel-Stadt umfassen, sofern die zuständigen Behörden beider Kantone zustimmen.

In dieser konkreten Ausgestaltung widerspiegeln sich deutlich die Erfahrungen, die damit in den USA gesammelt worden sind: Der Bubble-Politik entspricht genau der Emissionsverbund, der Offset-Politik die Regelung der Emissionsgutschriften. Das Banking ist im Handel und in der zeitlichen Befristung enthalten. Die notwendige Genehmigung durch die Behörde wird eingeführt, um die übermässige regionale Konzentration von Emissionsquellen, sogenannte 'hot spots', und sonstige Missbräuche aller Art zu verhindern. Eine minimale durchschnittliche Unterschreitung der Grenzwerte um zehn Prozent ist erforderlich, um Messungenauigkeiten auszugleichen und den Verwaltungsaufwand im Rahmen zu halten (gilt auch bezüglich Bagatellmengen). Für Stillegungen aus wirtschaftlichen Gründen gibt es keine Gutschrift, da man solche Schliessungen nicht noch 'versilbern' will. Die zeitliche Befristung ist gegen die Hortung von Verschmutzungsansprüchen gerichtet, um den Emissionshandelsmarkt leistungsfähiger zu machen. Das gleiche Ziel verfolgt die fakultative Errichtung einer eigentlichen Börse.

Was einzig von den Erfahrungen aus den USA fehlt, ist das Netting, also die Saldierungsstrategie. Im Vernehmlassungsentwurf zum kantonalen USG war noch eine solche Saldostrategie auch für die Region Basel vorgesehen, die bei Überschreitung der Immissionsgrenzwerte die Emissionen der problematischsten Schadstoffe 'eingefroren' hätte. Danach wären neue Anlagen, die Schadstoffe in erheblichen Mengen emittieren würden, nur noch bewilligt worden, wenn andere Anlagen im Belastungsgebiet ihre Emissionen entsprechend reduziert hätten oder wenn genügend Emissionsgutschriften eingesetzt worden wären. Aufgrund juristischer Bedenken bezüglich Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung (Rechtsgleichheit / Handels- und Gewerbefreiheit) musste dieser Artikel bereits im Rahmen der Vernehmlassung aus dem kantonalen Umweltschutzgesetz gestrichen werden (Quelle: Regierungsrat, S. 47).

 

3.4. Rechnungsbeispiel Gutschriften / Verbund

 

An einem Rechenbeispiel soll einerseits die Berechnung der Emissionsgutschriften, andererseits der labile Zusammenhang zwischen Verbund und Gutschriften aufgezeigt werden. Die Zahlen sind willkürlich gewählt und sollen nur die Grössenordnungen darstellen.

 

 

a) Rechnungsbeispiel

 

Fall 1: 4 Anlagen im Verbund, alle Angaben in kg Schadstoff pro Jahr

 

Fracht gemäss kant. verschärftem Emissionsgrenzwert

tatsächliche Fracht

mögliche (+) bzw. nötige (-) Gutschrift

Anlage 1

10'000

9'000

+0

Anlage 2

10'000

1'000

+6'400

Anlage 3

10'000

6'000

+2'400

Anlage 4

10'000

18'000

-8'000

Total

40'000

34'000

+8'00

 

 

Fall 2: wie Fall 1, andere Emissionsfrachten pro Anlage

 

Fracht gemäss kant. verschärftem Emissionsgrenzwert

tatsächliche Fracht

mögliche (+) bzw. nötige (-) Gutschrift

Anlage 1

10'000

1'000

+6'400

Anlage 2

10'000

3'000

+4'800

Anlage 3

10'000

6'000

+2'400

Anlage 4

10'000

24'000

-14'000

Total

40'000

34'000

-400

(Quelle: Regierungsrat BL, S. 46; eigene Berechnungen mit geänderten Zahlen)

 

b) Kommentar

1 zur Berechnung der Emissionsgutschriften

Für jede Unterschreitung des kantonal verschärften Emissionsgrenzwertes (bzw. der daraus berechenbaren jährlichen Fracht) um durchschnittlich mehr als zehn Prozent werden 80 Prozent der Emissionsreduktion als Gutschrift angerechnet: Im Fall 1 lässt sich die Berechnung für die Anlage 2 leicht nachvollziehen. Die zulässige jährliche Fracht beträgt (als Annahme) 10'000 kg NOx pro Jahr. Aufgrund geeigneter Massnahmen kann die Unternehmung die Emissionen auf 1'000 kg/a beschränken. Für die ersten zehn Prozent der Unterschreitung (d.h. für die Reduktion von 10'000 auf 9'000 kg/a) erhält sie noch keine Gutschrift (cf. Anlage 1 in Fall 1). Für jede weitere Reduktion der jährlichen Fracht unter 9'000 kg/a werden nun 80 Prozent als Gutschrift verbrieft. Bei der angenommenen tatsächlichen Fracht von 1'000 kg/a werden 80 Prozent der zusätzlichen Reduktion von 8'000 kg/a (9'000 - 1'000) gutgeschrieben, Dies ergibt eine Gutschrift von 6'400 kg/a, die von der Unternehmung intern eingesetzt oder auf dem freien Markt verkauft werden kann. Die restlichen 20 Prozent, die nicht gutgeschrieben werden, sowie die Emissionsreduktion von 10'000 auf 9'000 kg/a bleiben als Reduktion der Luftbelastung erhalten und kommen somit der Umwelt zugute. Für die Anlage 2 macht dies 2'600 kg NOx pro Jahr aus. Das Verhältnis zwischen Gutschrift und bleibender Emissionsreduktion beträgt 6'400 / 2'600 = 2,46. Dieser Koeffizient ist später wichtig für den Vergleich zwischen unterschiedlichen Prozentzahlen der Emissionsgutschrift.

2 zum Zusammenhang zwischen Gutschriften und Verbund

Die Unternehmer können gemäss kantonalem USG frei wählen, ob sie einen Emissionsverbund bilden wollen oder die Lösung über den Austausch von erworbenen Gutschriften anstreben möchten. Die Bedingung für die Bildung eines Verbundes ist nach dem Baselstädter Parlament eine Unterschreitung der Summe der zulässigen Einzelemissionen um 15 Prozent (BL: 20 Prozent). Bei einer (wie oben angenommenen) zulässigen Summe der Emissionen von 40'000 kg NOx pro Jahr darf ein Verbund nach der BS-Variante, die im Beispiel gilt, maximal 34'000 kg/a (= 15 Prozent weniger) emittieren. In beiden Fällen wird diese Limite gerade eingehalten, ein Verbund ist also beide Male möglich. Im ersten Fall würde allerdings mit den gewählten Zahlen die Gutschriftenlösung für die Unternehmungen vorteilhaft sein, weil insgesamt Gutschriften im Betrag von 8'800 kg/a erworben werden können, während nur Gutschriften für 8'000 kg/a nötig wären. Es bliebe also eine Emissionsgutschrift von 800 kg NOx pro Jahr übrig, die andersweitig verwendet werden könnte.

Im Fall 2 bleiben die Gesamtwerte (40'000 kg/a und 34'000 kg/a) unverändert, die Bedingung für einen Verbund ist daher erfüllt. Da jedoch die Werte der tatsächlichen Emissionsfrachten der einzelnen Anlagen 1 bis 4 geändert wurden, würde der Ausgleich über Emissionsgutschriften nicht möglich sein. Aufgrund des hohen Schadstoffausstosses der Anlage 4 reichen die erzielbaren Gutschriften der Anlagen 1, 2 und 3 um 400 kg/a zur Kompensation nicht aus.

Daraus wird ersichtlich, dass die Regelungen der Prozentzahlen bei der Gutschrift und beim Verbund in einem engen Zusammenhang stehen, der je nach den tatsächlichen jährlichen , Emissionsfrachten zugunsten des Verbundes oder der Gutschriftenlösung umkippen kann. Die beteiligten Unternehmungen werden sich daher schon im voraus sehr detaillierte Überlegungen machen müssen, für welche Lösung sie sich entscheiden sollen. Dieser labile Zusammenhang verändert daher die Transaktionskosten des Emissionshandels in einem zum heutigen Zeitpunkt unbekannten Ausmass nach oben oder unten und schafft die Möglichkeit, durch Spekulation Gewinne (oder Verluste) zu erzielen.



3.5. Der Einfluss der Basler Wirtschaftsverbände