2. Die Erfahrungen in den USA

(nach OECD, Sprenger, Oates)

 

2.1. Wie kam es zum Emissionshandel?

 

In den Vereinigten Staaten wurde bis in die 1970-er Jahre Umweltschutz hauptsächlich über Auflagen, Grenzwerte und Regulierungen betrieben. Grundlage war der Clean Air Act von 1970. Die staatliche Umweltbehörde (Environmental Protection Agency, EPA) legte landesweit Immissionswerte (National Ambient Air Quality Standards) fest, die von den einzelnen Bundesstaaten mittels regionalen Massnahmenplänen (State Implementation Plans) erreicht werden mussten. Die Regulierungsdichte war ausserordentlich hoch. Die Bundesstaaten hatten das Recht, die anzuwendende Technologie den Unternehmungen vorzuschreiben, unbesehen der Kosten. Die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte führte zu einem Verbot jeglicher Neuansiedlung von Industriebetrieben mit emissionserhöhender Wirkung, was für die betroffene Region einen Wachstumsstop bedeutete. Die Anforderungen an die Bundesstaaten bezüglich Know-How im Bereich der Umweltschutztechnologie waren extrem hoch. Wegen des in der Tat nur beschränkten Informationsstandes der staatlichen Behörden musste mit groben Schätzungen und bewährter statt modernster Technologie gearbeitet werden. Der Anreiz für Innovationen in diesem Technologiebereich verschwand zu einem grossen Teil. Die Kosten für weitergehende Emissionsminderungsmassnahmen stiegen stark an. Aufgrund der restriktiven Auflagen für Neuanlagen, die härter waren als für bestehende Betriebe, entstand ein Anreiz, die vergleichsweise emissionsintensiven und weniger produktiven Altanlagen länger als volkswirtschaftlich wünschenswert zu betreiben. Damit wurde nicht nur die notwendige Modernisierung der Volkswirtschaft, sondern auch eine Verbesserung der Luftqualität verhindert. Da absehbar war, dass die Immissionsgrenzwerte der EPA in vielen Regionen keinesfalls im gesetzten Zeitrahmen erreichbar sein würden, wurden schrittweise marktwirtschaftliche Elemente durch die EPA eingeführt, damit das Dilemma zwischen Wirtschaftswachstum und Umweltschutz gelöst werden konnte.

 

2.2. Welche Varianten waren möglich?

a) Offsets

 

Als erster Schritt, um aus dem oben beschriebenen Dilemma herauszukommen, wurden sogenannte "Offsets" in mit Immissionen übermässig belasteten Regionen gewährt: Eine Neuerrichtung von Betriebsanlagen wurde somit möglich, wenn als Ausgleich zu den Emissionen der neuen Anlage bei bestehenden Betriebsstätten im gleichen Gebiet mehr Emissionen eingespart werden konnten. Offsets waren ab etwa 1976 realisierbar. Durch diese Offset-Politik wurde ein qualitatives Wachstum wieder ermöglicht und zugleich die Luftbelastung vermindert, da der Gesamteffekt aus Neuemissionen und Offsets positiv bezüglich der Luftqualität sein musste.

 

b) Bubbles

(Käseglockenprinzip, seit 1979)

Um die notwendigen Sanierungen an Altanlagen zu erleichtern, durften die geforderten Emissionsreduktionen statt an nur einer Produktionsstätte auch an mehreren zugleich erbracht werden, indem das Sanierungssoll aufgeteilt wurde. Dies konnte durch Sanierungen an eigentlich nicht sanierungspflichtigen Anlagen oder durch Drosselung der Produktion erreicht werden. Dadurch konnten kostengünstigere Massnahmenkombinationen erzielt werden. Im Laufe der Zeit kristallisierte sich eine Nettoreduktion der Emissionen um 20 Prozent als Minimalbedingung für eine Käseglocke heraus (OECD, S. 100).

 

>c) Netting

 

Ein drittes Element stellte das sog. Saldierunqsverfahren dar. Es beabsichtigte eine Beschleunigung des normalerweise zeitaufwendigen Genehmigungsverfahrens für Änderungen von wesentlichen Anlagen vor. Der Antragssteller musste sicherstellen, dass durch die Modernisierungs- oder Erweiterungsinvestition keine zusätzlichen Emissionen entstanden, indem an anderen Orten eingespart wurde. Auch hier bestand die Möglichkeit der Sanierung und Stillegung emissionsintensiver Altanlagen zur beschleunigten Modernisierung.

 

d) Banking

 

Emissionsreduktionen unterhalb der Emissionsgrenzwerte können in Form von Emissionsreduktionskrediten (Emissionsgutschriften) gelagert, intern verwendet oder extern verkauft werden. Das Banking soll die Transaktionskosten senken, indem es die zeitliche Lagerung ermöglicht, die Markttransparenz erhöht und die Gutschriften in einer allgemein verbindlichen und verständlichen Form bezeichnet.

 

2.3. Wie stark wurden die verschiedenen Angebote genützt?

 

Oates (S. 472) gibt Zahlen für das Jahr 1982 an: Danach waren ungefähr 130 Käseglocken in Aktion oder in Planung. Bis Ende 1982 fanden insgesamt 1'900 Offset-Transaktionen statt. In drei Regionen war bereits ein Umwelt-Banking-System institutionalisiert. Bis 1986 ging dann die Entwicklung kontinuierlich weiter: Laut OECD-Bericht (S. 91) wurden in den USA bis Januar 1986 rund 250 Käseglocken angewandt oder waren in Planung. Die meisten Bubbles wurden über verschiedenen Produktionsanlagen innerhalb eines Betriebes errichtet. Bis Ende 1986 sind 3000 Offset-Transaktionen belegt, davon sind wiederum die meisten unternehmensintern. Netting und Banking spielen eine untergeordnete Rolle. Der Hauptnachfrager nach Emissionshandel war in der Anfangsphase die Stahlindustrie, später farb- und lackverarbeitende Industrien. Entsprechend verschob sich das Gewicht bei den Luftschadstoffen von Schwefeldioxid und Schwebestaub zu flüchtigen organischen Verbindungen (Kohlenwasserstoffe, VOC). Rund 30 Einzelstaaten kennen ein entsprechendes Gutschriften-System.

 

2.4. Welche Resultate wurden damit erreicht?

 

Die Ergebnisse werden in Hinblick auf die unterschiedlichen Bereiche zusammengefasst.

 

a) Effektivität

(= Verbesserung der Luftqualität)

Laut OECD (S. 92) ist keine generelle Aussage möglich. Fallstudien ergeben jedoch in der Regel ein positives Resultat, wenn mit einer reinen Auflagenlösung als Referenzzustand verglichen wird. Oates (S. 472) spricht von zusätzlichen Emissionsreduktionen über das Mass hinaus, das durch die Regulierung (Grenzwert) vorgeschrieben ist. Sprenger erwähnt als Vorteil gegenüber der traditionellen Auflagenstrategie "partielle, dauerhafte oder zeitweise Verbesserungen der Umweltqualität" (S. 500) aufgrund der Überkompensation von Neuemissionen, der zeitlichen Befristung von Emissionsminderungsguthaben und der Beschleunigung des Auflagenvollzugs durch die Zulassung alternativer, kostengünstiger Massnahmen. Er sieht aber auch Probleme in Bezug auf die Effektivität des Emissionshandels, da zumeist "nur eine Gleichwertigkeit und nicht eine Verbesserung der Immissionssituation nach erfolgter Transaktion gewährleistet sein" muss (S. 502). "Eine partielle Verschlechterung der Luftqualität ist nicht auszuschliessen" (S. 503), weil Emissionen und Immissionen nicht in einem einfachen direkten Zusammenhang stehen. Durch eine entsprechende Ausgestaltung der Vorschriften kann auf diese Kritikpunkte Rücksicht genommen werden.

 

b) Wirtschaftliche Effizienz

 

Der OECD-Bericht (S. 92) zitiert verschiedene Studien, deren Resultate für Bubbles Kosteneinsparungen zwischen einer und 15 Millionen Dollar pro Bubble für das Jahr 1982 ergeben. Die Kostenreduktionen sind damit auf jeden Fall beträchtlich. Oates (S. 472) erhält ähnliche Resultate, nämlich Kostenminderungen von durchschnittlich 2 bis 4 Millionen Dollar pro Käseglocke. Bezüglich dynamischer Effizienz äussert sich die OECD (S. 92) positiv: Viele Firmen hätten neue Anlagen in Belastungsgebieten errichtet, was ohne Emissionshandel irgendeiner Art nicht möglich gewesen wäre. Damit sei ein Sicherheitsventil errichtet worden, das es erlaubte, wirtschaftliches Wachstum auf legale Art und Weise weiterhin zu ermöglichen. Sprenger findet gleichartige Ergebnisse: Durch die Offset-Politik werden "wachstumsfördernde Neu-, Expansions- oder Modernisierungsvorhaben erleichtert" (S. 500). Die unterschiedliche Kostenstruktur bezüglich spezifischer Vermeidungskosten kann ausgenutzt werden.

 

c) Administrative Effizienz

 

Sprenger (S. 501) findet, dass eine partielle Verminderung des Verwaltungsaufwands für Luftreinhaltebehörden und Industrie festgestellt werden kann, weil die Zulassung kostensparender Alternativen bei der Durchsetzung von Auflagen zu einer Verminderung der Streitfälle und einem Abbau aufwendiger Klageverfahren führe. Auch verbessere sich die Datenlage der Behörden und die Überwachung könne sich auf einige wenige emissionsintensive Anlagen beschränken. Die OECD (S. 92f.) zeichnet ein weniger optimistisches Bild. Sie spricht von einem substantiellen Aufwand bei der Umsetzung dieser neuen Regelungen und von der Bewältigung verschiedener Hindernisse, die wegen Unkenntnis der neuen Instrumente bei betroffenen Gruppen entstehen können. Im weiteren seien die Transaktionskosten der Emissionsreduktionskredite beträchtlich hoch; diese sind in Unsicherheiten begründet. Das Auftreten von selbständigen Emissionsgutschriften-Brokern sei das beste Zeichen für den hohen administrativen Aufwand auf beiden Seiten (OECD, S. 93). Hier muss allerdings erwähnt werden, dass bei der traditionellen Auflagen-Regelung der Verwaltungsaufwand ebenfalls als sehr hoch zu bezeichnen ist.

 

d) Technische Innovation

 

Laut OECD (S. 93f.) finden die meisten Studien einen positiven Effekt des Emissionshandels in Bezug auf die technische Innovation. Wichtig ist hier der Vergleich mit dem Zustand vor dem Emissionshandel:

"Strict regulations offer no incentive for operators to seek for more advanced, more efficient and effective control equipment, once the required emission level has been achieved, because nothing can be gained. Furthermore, since regulators have no perfect knowledge of individual control cases and compliance is mandatory, operators are likely to install equipment in conformity with imposed standards, even when they know that such equipment will perform worse than required, in specific cases. Finally, standards for new sources are much more stringent than for existing ones, discouraging operators from replacing older, high-polluting equipment." (OECD, S. 94)

Durch den Emissionshandel können daher neue Anreize zur Forschung und Entwicklung neuartiger technischer Massnahmen im Umweltschutzbereich gesetzt werden. Es lohnt sich dann auch, Grenzwerte zu unterschreiten, da ein verwertbarer Gegenwert geschaffen wird. Sprenger (S. 500f.) kommt zur unten stehenden Folgerung: Es ergeben sich stärkere Anreize für einen umwelt- und produktivitätsorientierten technischen Fortschritt, da er sich entweder kostenmindernd oder ertragssteigernd für die Unternehmung auswirkt.

 

e) Fazit

 

Trotz einiger weniger negativen Erfahrungen mit dem Emissionshandel (Administrativer Aufwand kann steigen, 'hot spots') in den USA überwiegen die positiven Resultate deutlich. Besonders wichtig sind die erzielbaren Kosteneinsparungen sowie der Anreiz zur technischen Innovation. Sprenger kommt zu folgendem Fazit:

"Insgesamt kann somit festgestellt werden, dass die mit marktorientierten Ansätzen kombinierte Auflagenpolitik, wie sie in den USA für die Durchsetzung erhebliche Verbesserungen gegenüber traditionellen Auflagelösungen verspricht" (Sprenger, S. 505).

 



3. Der Basler Plan